Fictieve casus voor het gebruik van de instrumentenkoffer: veenweide

Bij een fictief veenweidegebied van ongeveer 3500 hectaren is de laatste decennia sprake van bodemdaling door veenoxidatie en inklinking door laagstaand grondwater. Er zijn veel melkveehouderijen en er ligt een natuurgebied dat geen Natura 2000-status heeft. Rondom dit gebied broeden verschillende weidevogels op gronden die bij peilverhoging te nat worden voor gangbare agrarische productie.

De meeste grondeigenaren zijn agrariërs. De gebiedspartijen, gemeente, Waterschap, provincie, vertegenwoordigers van agrariërs en de terreinbeherende organisatie voerden verkennende gesprekken en zagen allemaal potentie in een gebiedsproces. Bij de start hiervan onderzocht de provincie de agrarische structuur. Melkveehouders in het gebied hebben verschillende toekomstbeelden voor hun bedrijven.

De gebiedsgerichte aanpak gaat om de volgende opgaven: 

• veenoxidatie en bodemdaling remmen;
• de fosfaatbelasting van het oppervlaktewater reduceren;
• weidevogels in agrarisch gebied behouden;
• weidevogels in het natuurgebied behouden;
• (melk)veehouderijen extensiveren;
• stikstof- en broeikasgasemissies vanuit de landbouw reduceren;
• een toekomstbestendige landbouw in het gebied.

Voor de provincie spelen er drie urgente opgaven: 

1.    Veenoxidatie remmen vanuit de doelstelling in het Klimaatakkoord. Hierbij gaat het ook om bodemdaling waardoor bijvoorbeeld funderingen verzakken.
2.    Tijdig zorgen voor een goede staat van instandhouding voor weidevogels vanuit de VHR .
3.    Het op korte termijn terugdringen van de fosfaatbelasting in oppervlaktewateren vanuit de KRW voor 2027.
 
De opgaven zijn niet alleen urgent, maar ook complex. Een vernatting van het gebied ligt voor de hand. Gronden zijn dan niet geschikt voor intensief gebruik en dus moeten agrariërs hun bedrijfsvoering aanpassen of hun bedrijf verplaatsen. Herverdeling van het land ligt voor de hand, maar de invulling daarvan is complex, ook omdat de overheden wellicht niet genoeg grond in bezit hebben. Het is op dit moment nog onzeker of het de provincie lukt om meer gronden van boeren die stoppen gebied op te kopen. Dit zou belangrijk zijn voor doelbereik. Extra gronden kunnen, naast het op gang brengen van een ruilproces, van pas komen om bijvoorbeeld agrariërs die extensiveren te ondersteunen bij het in stand houden van hun inkomsten.

Complexiteit en urgentie vragen een beleidsstrategie waarbij de overheid in overleg met de gebiedspartners instrumenten zoekt om het grondbezit in beweging brengen. Grondeigenaren in het gebied zullen waarschijnlijk niet in beweging komen als er geen wettelijke termijnen worden gesteld waarbinnen ze moeten handelen. Dit betekent de inzet van een lange ladder met wettelijke instrumenten en geen korte, waarbij alleen vrijwillige instrumenten gebruikt worden. 

Het verhogen van grondwaterstanden door middel van een peilbesluit is belangrijk om beweging te krijgen in het gebied. De provincie en het waterschap moeten vooraf een beleidsvoornemen nemen om het waterpeil in 2030 te verhogen. Dit biedt grondeigenaren duidelijkheid en dan kunnen overheden met hen in gesprek over de mogelijkheden voor de bedrijven. Provincie en waterschap willen voorkomen dat het besluit niet genomen doordat een enkele grondeigenaar niet mee wil werken, daarom besluiten zij dat er een meerderheid voor de peilverhoging zijn. Dit betekent wel dat het waterschap bestuurlijk bereid moet zijn om alsnog een peilbesluit vast te stellen en om de daarbij behorende planschade te betalen.
 

Veenoxidatie kan worden aangepakt door grondwaterstanden te verhogen.  Dat is ook goed voor weidevolgels. Op de korte termijn kan de waterkwaliteit echter verslechteren, omdat er meer fosfaat uitspoelt.  De gebiedspartijen prioriteren toch het remmen van veenoxidatie. Wel nemen ze maatregelen om afkalving van oevers te voorkomen, zodat er niet nog meer fosfaat in het oppervlaktewater komt.

Hogere grondwaterstanden beïnvloeden het agrarisch gebruik van percelen. Overheden en gebiedspartijen willen de melkveehouderij behouden. Zij gaan daarom in gesprek over de benodigde mix van instrumenten om de opgaven te realiseren.
De gebiedspartijen kiezen de volgende maatregelen:
 

• Veenoxidatie en bodemdaling remmen door peilverhoging van 20 tot 40 centimeter onder maaiveld.
• Weidevogels in agrarisch gebied behouden door inrichting (plas-dras), beheer en agrarisch natuurbeheer van landbouwgrond gericht op weidevogels.
• De fosfaatbelasting van het oppervlaktewater reduceren door afkalving van slootkanten (oevers) tegen te gaan
• (Melk)veehouderijen extensiveren door de veedichtheid te verlagen.
• Stikstof en broeikasgasemissies reduceren door stalmaatregelen te nemen.
   

Er vindt afruil plaats tussen de drie opgaven met prioriteit. Het zal waarschijnlijk langer duren voor de waterkwaliteit op orde is. De instrumentenmix is voorgelegd aan experts om te beoordelen of de doelen gehaald kunnen worden bij deze inzet. Zij zegen dat dit kan, maar luistert nauw. De maatregelen moeten voldoende inpasbaar zijn. Als dit niet het geval is, is bijsturing van de instrumentenmix nodig.

De voorgestelde instrumentenmix is op hoofdlijnen congruent, maar er moet wel opgelet worden dat regelingen niet in strijd zijn met elkaar.

Voor de uitvoerbaarheid moet nagegaan worden welke voorbereiding de inzet van de instrumenten vraagt en van wie. Hieruit vol
gen dan een duidelijke tijdlijn en bestuurlijke afspraken.

Ook moeten er voldoende middelen, gelden en capaciteit zijn. Zonder budgetten is de aanpak niet uitvoerbaar. Het feit dat het een complex proces is, vraagt ook om veel personele inzet en expertise van de betrokken overheden, met name van de provincie. Ten slotte houdt de instrumentenmix er rekening mee dat de gesprekken met de melkveehouders nieuwe inzichten kunnen opleveren die vragen om aanpassing van de instrumentenmix.