Fictieve casus voor het gebruik van de instrumentenkoffer: zeeklei

Op een fictief zeekleigebied van ongeveer 3.000 hectaren werken akkerbouwers en melkveehouders. Er zijn geen natuurgebieden, maar er komen akkervogels voor. Deze moeten volgens de Vogelrichtlijn behouden worden. Veel akkerbouwers dragen de vogels een warm hart toe en willen zich aansluiten bij het plaatselijke agrarisch collectief. 
De concentratie gewasbeschermingsmiddelen is in veel waterlopen hoger dan de toegestane normen van de Kaderrichtlijn Water (KRW). 

De provincie wil daarom weten of er animo is voor een gebiedsproces. Ze polsten bij agrariërs en vroegen naar hun voorwaarden. De meeste noemden structuurverbetering en veel melkveehouders willen een grotere huiskavel. De meeste agrariërs willen hun bedrijf voortzetten. Ook willen ze hun bedrijfsvoering verduurzamen, zolang dit binnen hun bedrijf past. 
De gebiedsgerichte aanpak draait om de volgende opgaven: 

• Uitspoeling gewasbeschermingsmiddelen beperken;
• Akkervogels behouden;
• Verlaging uitstoot meststoffen (stikstof) akkerbouw/veeteelt;
• Versterken groenblauwe dooradering;
• Een toekomstbestendige landbouw in het gebied, met nadruk op het verbeteren van de landbouwstructuur.
   

In het gebied spelen voor de provincie twee urgente opgaven:

1.    Het verbeteren van de waterkwaliteit vanwege de te halen KRW-doelen in 2027.
2.    Het behouden van akkervogels in het gebied, een verplichting die voortkomt uit de Vogelrichtlijn. 

Experts die deelnamen aan het gebiedsproces verwachten dat de waterkwaliteit verbetert als akkerbouwers en melkveehouders maatregelen nemen, zodat zij minder gewasbeschermingsmiddelen en meststoffen uitspoelen naar het grond- en oppervlaktewater. Ze schatten in dat de KRW-doelen haalbaar zijn. 

Minder mest uitrijden op het land zou de stikstofuitstoot naar bodem, water en lucht verkleinen. Met agrarisch natuurbeheer op akkers is de verwachting dat de veldleeuwerik en een aantal andere akkervogels, behouden blijven. 
De doelen lijken haalbaar binnen de gestelde termijn. De agrariërs zijn bereid om mee te werken. Ook is er de mogelijkheid dat overheden tot op zekere hoogte meegaan in de wensen van de agrariërs. De situatie is daardoor beperkt complex, maar wel heel urgent.
 

De opgaven voor waterkwaliteit en akkervogels lijken haalbaar zonder dat dit grote veranderingen meebrengt voor akkerbouwers en melkveehouders in het gebied. Aan de wens van de agrariërs om de landbouwstructuur van het gebied te verbeteren, kan de provincie tegemoetkomen. De opgaven zijn dus urgent, maar beperkt complex. Daarom volstaat een korte ladder zonder dat wettelijk afdwingbare instrumenten ingezet worden. Een kanttekening hierbij is wel dat de uitspoeling van gewasbeschermingsmiddelen gemonitord moet blijven worden. Mochten de concentraties in grond- en oppervlaktewater te hoog blijven, dan kan later alsnog voor meer dwingende instrumenten gekozen worden. De uitvoeringsstrategie in dit gebied is gebaseerd op het voor-wat-hoort-wat-principe. De agrariërs zijn bereid maatregelen te nemen voor de verduurzamingsopgaven in ruil voor landbouwstructuurverbetering.

In dit gebied zien we niet direct een afruiling tussen de opgaven. De opgave om de waterkwaliteit te verbeteren en de aanleg van groenblauwe dooradering kan goed gecombineerd worden met het behoud van akkervogels. Maatregelen voor alle drie de opgaven kunnen op dezelfde grond tegelijktijdig uitgevoerd worden.  Zo kunnen bijvoorbeeld verplichte spuitvrije zones (rijksbeleid) langs waterlopen (waterkwaliteit) en brede akkerranden ingericht worden (groenblauwe dooradering), met een zaadmengsel en beheer gericht op akkervogels. De verbetering van de landbouwstructuur kan agrariërs helpen bij het verduurzamen. Maatregelen en instrumenten De gebiedspartijen willen samen de schouders zetten onder de volgende maatregelen: 

• Waterkwaliteit verbeteren door was- en spoelplaatsen in te richten en te monitoren; 
• Akkervogels behouden door inrichting en beheer 
• Verlaging uitstoot meststoffen akkerbouw/veeteelt door lichte beloning voor prestaties 
• Versterken groenblauwe dooradering door aanleg en beheer
• Landbouwstructuur verbeteren door vrijwillige kavelruil
   

De focus ligt in de instrumentenmix op het verbeteren van de waterkwaliteit en het behouden van akkervogels. Belonen via een KPI-systeem kan bijdragen aan meer vakmanschap rond verduurzaming bij boeren. Om akkervogels te behouden wordt agrarisch natuurbeheer ingezet. Het waterschap stimuleert het opzetten van participatieve monitoring voor de waterkwaliteit.  

Deze instrumentenmix is waarschijnlijk doeltreffend. Wel is het lastig te voorspellen of de doelen van de KRW gehaald worden, omdat deelname vrijwillig is. Dit is gunstig voor het draagvlak, zeker in combinatie met het feit dat maatregelen inpasbaar zijn in de bedrijfsvoering en tegemoetkomen aan wensen van agrariërs, maar maakt het doelbereik onzeker. Monitoring is daarom belangrijk, omdat het bijsturen mogelijk maakt. 

De instrumentenmix bestaat uit subsidieregelingen. Deze moeten elkaar versterken en niet belemmeren. De regelingen vragen om een goede voorbereiding en/ of (verdere)uitwerking. Sommige regelingen lopen al langer en door kennisnetwerken en participatieve monitoring is al veel praktijkervaring beschikbaar. De uitvoerbaarheid van de maatregelen lijkt dan ook groot.